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Quando i colleghi olandesi mi hanno raccontato per la prima volta cosa stava succedendo nel loro mercato regolato, nel 2023, ho avuto difficoltà a crederci. Un paese che aveva aperto le scommesse online con regole nuove e ambiziose, e che nel giro di due anni si era trovato con una quota di mercato illegale superiore a quella legale. Pensavo fosse un dato esagerato. Nei mesi successivi ho verificato le fonti, parlato con più persone del settore, e ho dovuto arrendermi ai numeri. L’Olanda aveva un problema, e il problema non era teorico. Dodici anni di osservazione comparativa dei mercati europei mi dicono che quella storia è la lezione più importante che l’Italia può imparare sul contrasto al gioco illegale. Te la spiego passo passo.
I dati EGBA del 2024 e l’immagine d’insieme europea
Il mercato gambling europeo nel 2024 ha raggiunto un GGR totale di 123,4 miliardi di euro, in crescita del 5% rispetto all’anno precedente, con previsioni di ulteriore espansione a 127,7 miliardi nel 2025. Questi numeri vengono dal Key Figures 2025 European Market Report dell’EGBA, la European Gaming and Betting Association, che aggrega i dati dei principali operatori regolati del continente.
Dentro questo quadro macro, la distribuzione fra mercato legale e mercato illegale varia sensibilmente da paese a paese. I membri EGBA versano complessivamente circa 3,8 miliardi di euro l’anno in entrate fiscali all’Unione Europea e al Regno Unito, e nel 2024 hanno inviato oltre 100 milioni di messaggi sul gioco responsabile ai propri clienti. Numeri che raccontano un settore regolato ormai consolidato nella sua operatività, ma che non risolvono il tema di fondo: cosa succede oltre il perimetro degli operatori regolati?
Maarten Haijer, segretario generale EGBA, ha descritto il trend con parole che sintetizzano bene il punto: “Europe’s gambling market showed steady growth in 2024. While land-based gambling remains dominant and continues to grow in absolute terms, online channels are showing stronger momentum, driven by changing consumer preferences and technology”. Il mercato cresce, ma cresce soprattutto online, ed è proprio online che si gioca la partita più delicata del confronto fra legale e illegale — perché gli operatori offshore hanno proprio in internet il loro canale di accesso al pubblico.
Il caso Olanda: quando la regolazione non basta
Torniamo ai numeri olandesi che mi avevano lasciato a bocca aperta. Secondo la Kansspelautoriteit, il regolatore olandese del gioco, nel mercato dei Paesi Bassi il segmento legale rappresenta solo il 49% del GGR gambling totale, mentre quello illegale ha superato il 50%. Il dato si è stabilizzato in quella zona dopo la riforma regolatoria del 2021, che aveva aperto il mercato online a operatori licenziati con nuove regole di protezione del consumatore.
Cos’è successo? La logica della riforma olandese era corretta sulla carta: legalizzare l’online, introdurre licenze strutturate, applicare regole stringenti sulla protezione del giocatore, combattere l’offshore irregolare con strumenti regolatori. Ma nell’implementazione qualcosa è andato storto. Le regole introdotte sul mercato legale si sono rivelate troppo restrittive in alcuni punti chiave — limiti di deposito rigidi, verifiche di affordability intensive, restrizioni pubblicitarie severe — e gli scommettitori più attivi hanno scelto di continuare a usare gli operatori offshore che non applicavano quelle limitazioni.
Haijer ha colto bene la dinamica in un intervento al SBC Summit di Lisbona del 2025: “L’introduzione dei limiti ai depositi può sembrare logica dall’esterno, ma nella pratica ha spinto i giocatori più attivi — quelli che dovremmo proteggere maggiormente — verso il mercato nero”. La frase sintetizza il paradosso olandese: regole troppo strette sul mercato regolato possono finire per alimentare il mercato non regolato, perché gli utenti più esposti al rischio sono anche quelli più motivati a cercare alternative meno vincolate.
La conseguenza pratica è che le regole introdotte per proteggere i consumatori, nella fascia di utenti più vulnerabile, hanno prodotto l’effetto opposto: li hanno spinti fuori dal sistema dove la protezione esisteva, verso un sistema dove la protezione non esiste affatto. È un risultato frustrante dal punto di vista del regolatore e un monito importante per qualsiasi paese che stia pensando di irrigidire il proprio quadro normativo senza considerare gli effetti sistemici.
Perché l’Italia ha retto meglio di quanto ci si aspettasse
E veniamo al confronto con l’Italia. Il mercato italiano non ha il dato olandese — non c’è una quota del 50% di illegale che minaccia la sostenibilità del sistema regolato. Il nostro ecosistema, pur con tutti i suoi limiti, tiene meglio. Perché? Per una combinazione di fattori che vale la pena esaminare.
Primo fattore: la struttura concessoria italiana. A differenza del sistema di licenze aperte che caratterizza altri paesi europei, l’Italia opera con un modello di concessioni numericamente definito — 46 operatori ammessi per 52 licenze novennali nella Fase 2 della riforma 2025. Questo modello ha svantaggi in termini di concorrenza e dinamismo, ma offre vantaggi significativi in termini di stabilità. Gli operatori italiani ADM sono soggetti a requisiti patrimoniali elevati, a controlli continui, a una vigilanza che lavora su un numero gestibile di attori. L’apparato di controllo è calibrato su quella dimensione.
Secondo fattore: l’approccio graduale alla regolazione. L’Italia ha introdotto tutele sul gioco responsabile in modo progressivo, adattando le regole al comportamento osservato del mercato invece di imporre svolte drastiche. Il Decreto Dignità del 2018 ha introdotto restrizioni importanti — il divieto totale di pubblicità del gioco — ma non ha toccato direttamente le condizioni operative degli utenti: i limiti di deposito restano volontari e modificabili, l’autoesclusione è accessibile ma non obbligatoria, le verifiche di affordability non sono implementate nella forma aggressiva adottata nei Paesi Bassi.
Terzo fattore: il sistema di inibizione DNS applicato da ADM. Quando un operatore non autorizzato cerca di rivolgersi al pubblico italiano, ADM può inserirlo nella blacklist e ottenere il blocco del suo dominio dai provider internet italiani. Lo strumento non è infallibile — si può aggirare con VPN, cambio di dominio, workaround tecnici — ma riduce drasticamente l’accesso “casuale” degli utenti medi agli operatori irregolari. La maggior parte degli scommettitori italiani non usa VPN, e il blocco DNS è sufficiente a scoraggiarli dall’uscita dal perimetro regolato.
Quarto fattore: la maturità del mercato legale. La raccolta scommesse sul calcio in Italia ha toccato 16,1 miliardi di euro nel 2024, in crescita continua dal 2006. Un mercato legale di queste dimensioni, con un’offerta ampia e concorrenziale fra i 46 operatori ammessi, riesce a soddisfare la domanda dei giocatori senza lasciare spazi scoperti significativi. Lo scommettitore italiano trova sul sistema regolato quasi tutto quello che cerca, e la necessità di cercare altrove è strutturalmente bassa rispetto a mercati dove l’offerta legale è più limitata o più vincolata. La varietà dei mercati offerti, la profondità del palinsesto sui campionati esteri, la presenza di funzionalità avanzate come live betting e bet builder, la disponibilità delle app mobile presso gli store ufficiali — tutti elementi che riducono il vantaggio competitivo dei concorrenti offshore agli occhi dell’utente comune. Nei mercati dove l’offerta legale è meno ricca, lo scommettitore curioso o esperto trova ragioni più immediate per uscire dal perimetro regolato, e la pressione dell’illegale si fa più forte proprio per questo motivo.
Le prospettive 2026 e cosa può andare storto
Guardando al 2026, il mercato italiano affronta alcune sfide che potrebbero cambiare l’equilibrio attuale. Elencarle serve a capire dove il sistema è più vulnerabile e dove merita attenzione specifica nei prossimi mesi.
Prima sfida: l’innalzamento dell’imposta unica al 24,5% sulle scommesse online dal 2025. Questa manovra fiscale ha il merito di aumentare il gettito erariale, ma ha anche il rischio di comprimere i margini dei concessionari al punto da renderli meno competitivi nelle quote offerte agli scommettitori. Se le quote del mercato italiano diventano progressivamente meno attraenti rispetto a quelle offshore, la parte più sofisticata degli scommettitori potrebbe cominciare a guardare altrove — non per ideologia, ma per convenienza economica sulle singole giocate.
Seconda sfida: l’evoluzione del Decreto Dignità. Il divieto di pubblicità, ormai ottavo anno di applicazione, ha contribuito a ridurre la pressione commerciale sul pubblico italiano, ma ha anche impedito al mercato legale di comunicare efficacemente con gli utenti nuovi. Se il riconoscimento di marca degli operatori ADM continua a calare relativamente a quello degli operatori internazionali, lo scommettitore emergente rischia di incontrare prima un brand offshore che un brand italiano.
Terza sfida: la cooperazione internazionale sull’enforcement. Il caso olandese dimostra che l’azione nazionale isolata non basta a contenere il mercato nero nell’era digitale. La UK Gambling Commission ha mostrato con i suoi 592 cease order del 2025 e i 203.000 link rimossi quanto possa essere efficace un’azione coordinata con motori di ricerca, social media e provider di servizi digitali. L’Italia ha strumenti simili ma non li ha ancora scalati con la stessa intensità operativa, e il gap andrebbe colmato prima che il problema si presenti nelle dimensioni viste oltre Manica o oltre confine.
L’insegnamento di fondo che porto a casa da quindici anni di studio dei mercati europei è questo: nessun sistema regolatorio è invulnerabile, e la differenza fra un mercato legale sano e un mercato in cui l’illegale dilaga si gioca su dettagli operativi più che su principi astratti. L’Italia nel 2026 sta dalla parte giusta di quel confronto, ma mantenere la posizione richiede vigilanza continua, non solo fiducia nell’impianto normativo consolidato. Per capire meglio la cornice istituzionale del sistema italiano, rimando all’articolo dedicato alla licenza ADM e alla Fase 2 della riforma, che è il riferimento strutturale di tutto questo discorso.